La primera es que los presupuestos para los años 2023, 2024 y 2025 fueron prorrogados sucesiva y retroactivamente debido a la falta de aprobación legislativa en su momento, lo que llevó a que el presupuesto de 2023 se aplicara en 2024 y que, finalmente, el presupuesto 2023 se prorrogara nuevamente para el ejercicio 2025.
La segunda es que la cuasi hiperinflación de 2023 trastocó de tal forma los precios, en monto y dispersión, que es casi imposible hacer una comparación lineal de los mismos. Además, durante ese año hubo recortes presupuestarios y paralelamente, refuerzos de partidas, por lo cual es poco representativo.
Otro problema es el valor de la divisa, dado que se había implementado un “cepo cambiario” y diferentes valores para distintas funciones y que, además, no había dólares para pagar importaciones. Recordemos que los medios de las fuerzas armadas dependen en gran medida de repuestos que se adquieren en el exterior.
Además, la variación del IPC no fue acompañada por el valor del dólar, entre julio de 2022, cuando se hizo el presupuesto para 2023 y julio de este año, cuando se confeccionó el correspondiente a 2026. Como se ve en la figura 1, el incremento de inflación entre julio/2022 y julio/2025 fue de 959,3% (Cálculo propio a partir de los porcentajes interanuales publicados por INDEC – gráfico 1, mientras que el incremento del valor de la divisa en ese periodo fue del 852 %.
Por esta razón, se llevará a cabo un análisis para el período 2022 - 2025. En primer lugar, analizaré las funciones asignadas, porque son las que fijan los objetivos a ser alcanzados por la jurisdicción. En segundo lugar, haré lo propio con un área muy sensible y que afecta el funcionamiento de los sistemas de armas y a la cual, normalmente no se le presta atención: el mantenimiento de los medios operativos.
1. Funciones:
Estas son algunas de las particularidades encontradas en las funciones asignadas.
1.1. Intervenir en la planificación, dirección y ejecución de las actividades de investigación y desarrollo de interés para la defensa nacional.
¿Está determinado en el planeamiento militar cuales son estas actividades de investigación y desarrollo? Si no lo están la función debería ser: Determinar las actividades de investigación y desarrollo de interés para la defensa nacional e intervenir en su planificación, dirección y ejecución, en función de los recursos asignados.
1.2. Entender en la formulación de la política de movilización y en el Plan de Movilización Nacional, para el caso de guerra y su ejecución. Para poder entender en este tema debería haber una Ley de Movilización. Esta no existe porque fue derogada, ergo la función no se puede cumplir hasta tanto se promulgue y reglamente una nueva Ley de Movilización. La función debería ser: proponer y elevar para tratamiento un proyecto de Ley de Movilización.
1.3. Participar en la planificación, dirección y ejecución de las actividades productivas en las cuales resulte conveniente la participación del Estado por ser de interés para la defensa nacional.
¿Está determinado en el planeamiento militar cuales son estas actividades productivas? No solo deberían ser actividades productivas, sino también la propuesta de actividades de conservación o reacondicionamiento de facilidades logísticas nacionales necesarias para el despliegue de medios militares en caso de conflicto o actividades de apoyo a la comunidad. Esto debería estar previsto en la Ley de Movilización.
La función debería ser: Determinar y proponer las actividades productivas o de mantenimiento, recuperación o incorporación de facilidades logísticas y de infraestructura en la cuales el estado debería participar / intervenir por ser consideradas de interés estratégico para la defensa nacional, en los términos fijados por el artículo 21 de la ley 24.948.
1.4. Entender en la elaboración, propuesta y ejecución de los planes y coordinación logística tendientes al cumplimiento de los fines de la defensa nacional para garantizar de modo permanente la integridad territorial de la Nación.
Este es uno de los principales planes que debería ejecutar el Ministerio de Defensa junto con el Estado Mayor Conjunto y las Fuerzas Armadas y está ligado al soporte logístico del instrumento militar para asegurar que los activos pertenecientes a los sistemas de armas y de apoyo puedan cumplir en todo momento las funciones para las cuales fueron incorporados y que el nivel de los acopios de insumos y repuestos en stock permita sostener un esfuerzo operacional durante el período que fije el planeamiento militar y apruebe el Poder Ejecutivo Nacional.
La función debería ser: Entender en la elaboración, propuesta y ejecución de los planes y coordinación logística tendientes al cumplimiento de los fines de la defensa nacional para garantizar de modo permanente la integridad territorial de la Nación. Esto incluye asegurar que los activos pertenecientes a los sistemas de combate y apoyo del instrumento militar puedan cumplir en todo momento las funciones para las cuales fueron incorporados y que el nivel de los acopios de insumos y repuestos en stock permita sostener un esfuerzo operacional durante el período que fije el planeamiento militar y apruebe el Poder Ejecutivo Nacional.
1.5. Mantener la vigilancia y control de los espacios en los ámbitos terrestre, marítimo, aéreo, ciberespacial, electromagnético, espacial y de la información, de acuerdo al Planeamiento Estratégico Militar de corto plazo y sus actualizaciones.
1.6. Promover el adiestramiento de las Fuerzas Armadas a través de ejercicios que permitan fortalecer las capacidades militares conjuntas para el desarrollo de las operaciones principales y subsidiarias.
Para cumplir las dos funciones mencionadas en 1.5 y 1.6 es necesario contar con los activos pertenecientes a los sistemas de combate y apoyo en condiciones de cumplir con la función para la cual fueron incorporados, lo cual hoy dista bastante de eso. El artículo 26 de la ley 24.948 prevé el empleo del Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P), el cual incluye un indicador para medir el Riesgo Patrimonial de los activos y al cual no se le presta la atención debida y se expone a los medios y el personal a niveles de riesgo por encima de los admisibles. Ambas funciones deberían incluir en el texto que, para cumplirlas, solo se podrán utilizar activos que se encuentren en nivel de riesgo adecuado.
Para la función indicada en 1.5 “Mantener la vigilancia y control de los espacios en los ámbitos terrestre, marítimo, aéreo, ciberespacial, electromagnético, espacial y de la información, de acuerdo al Planeamiento Estratégico Militar de corto plazo y sus actualizaciones” agregar: utilizando al efecto sistemas cuyos activos se encuentren en nivel de riesgo patrimonial 1 o inferior. Las Jurisdicciones deberán verificar e informar:
1. Qué sistemas de armas se encuentran disponibles para cumplir la función de acuerdo al parámetro indicado y con los recursos asignados en el presupuesto.
2. Qué nivel de eficiencia se podrá alcanzar en el cumplimiento de esta función con los sistemas indicados en el punto anterior.
3. Qué refuerzos presupuestarios se requieren para recuperar los medios y adiestrar al personal que opera los mismos para alcanzar un nivel de eficiencia que permita asegurar el cumplimiento de la función y cuál será la demora en lograrlo, una vez asignados los recursos.
Para la función indicada en 1.6 “Promover el adiestramiento de las Fuerzas Armadas a través de ejercicios que permitan fortalecer las capacidades militares conjuntas para el desarrollo de las operaciones principales y subsidiarias.” Se debería agregar: utilizando al efecto sistemas cuyos activos se encuentren en nivel de riesgo patrimonial 2 o inferior. Las Jurisdicciones deberán verificar e informar:
1. Qué sistemas de armas se encuentran disponibles para participar en ejercitaciones de adiestramiento de acuerdo al parámetro indicado y con los recursos asignados en el presupuesto.
2. Qué capacidades de defensa nacional se aseguran con los sistemas de armas indicados en el en el punto anterior.
3. Qué refuerzos presupuestarios se requieren para recuperar los medios y adiestrar al personal que opera los mismos para alcanzar un nivel de eficiencia que permita contribuir a asegurar la defensa nacional de acuerdo a la progresión indicada en el Plan de Capacidades Militares para el año 2026 y cuál será la demora en lograrlo, una vez asignados los recursos.
1.7. Ejercitar las acciones de respuesta de las Fuerzas Armadas y de la sociedad civil ante situaciones de emergencia, desastre o catástrofe.
Esta función es parte de las operaciones subsidiarias indicadas en la función referida en el punto 1.6 anterior, por lo cual debería ser eliminada.
1.8. Mantener las capacidades militares actuales mediante las acciones de recuperación, modernización y/o incorporación de medios por parte del Ejército, Armada y Fuerza Aérea
Este es uno de los principales planes que debería ejecutar el Ministerio de Defensa junto con el Estado Mayor Conjunto y las Fuerzas Armadas y está ligado a lo mencionado en 1.4. No solo debería contemplar lo previsto en el artículo 19 de la ley 24.948 respecto al material (recuperar, modernizar, incorporar), sino también mantener los activos a efectos que puedan cumplir las funciones para las cuales fueron incorporados y el nivel de los acopios de insumos y repuestos necesarios para sostener un conflicto durante el período que fije el planeamiento militar y apruebe el Poder Ejecutivo Nacional.
La función debería ser: Mantener las capacidades militares actuales mediante las acciones de recuperación, modernización y/o incorporación de medios y su mantenimiento mientras formen parte de un sistema de combate o apoyo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea.
2. Análisis del presupuesto.
El análisis del presupuesto previsto en el proyecto no es una tarea simple porque se desconoce el estado operativo real de los medios, al igual que el nivel de adiestramiento de los sistemas de armas y apoyo y el de acopios de insumos y repuestos para la defensa.
Como elemento de comparación se analizará la principal función que tienen las Fuerzas Armadas: el alistamiento operacional. Para ello se tomará el Programa 16, alistamiento operacional de la Armada Argentina. El proyecto indica: “Este programa contempla las tareas habituales que hacen al cumplimiento de la misión de la Armada en cuanto al alistamiento, adiestramiento y sostenimiento de los medios puestos a su disposición a fin de satisfacer los requerimientos de Alistamiento Operacional derivados del Planeamiento Militar Conjunto.”
Esto incluye actividades de alistamiento y adiestramiento. Respecto al alistamiento, esto contempla dos tipos de gastos, uno relacionado al funcionamiento administrativo, que se tomará como cero a los fines del cálculo y otro al mantenimiento de medios e infraestructura de apoyo. Este último se divide doctrinariamente en mantenimiento de primer, segundo y tercer nivel, que depende del Comando de Alistamiento y Adiestramiento de la Armada (COAA) y el de cuarto nivel depende de la Dirección General del material de la Armada.
También es necesario señalar que los “Tipos de Gasto” presentan 4 incisos principales:
Inciso 1: Servicios personales (salarios, viáticos, etc.)
Inciso 2: Bienes de consumo (combustible, alimentos, librería, etc.)
Inciso 3: Servicios no personales (mantenimiento, reparación y limpieza a cargo de terceros)
Inciso 4: Bienes de capital (computadora, heladera, avión de combate, tanque, etc.)
Es importante señalar que los recursos aplicados directamente a los medios e infraestructura son los correspondientes a los incisos 2 y 3. En este proyecto no están desagregados los incisos para este programa y actividad, con lo cual se hace muy difícil determinar cuánto se aplica en forma directa a la función mantenimiento. En presupuestos anteriores el Inciso 1 estaba incorporado al programa y actividad e importaba del orden del 90% del mismo. A los efectos de los cálculos, se tomará para el 2+3 el 10 % de lo previsto para todo el programa 16 y se prorratearán con ese índice todas las actividades del programa.
El programa 16, la actividad 12, Apoyo al alistamiento operacional, incluye los recursos para funcionamiento y mantenimiento (1° a 3° nivel) de medios e infraestructura que depende de ese Comando.
De lo apreciado en la tabla 1, ALISTAMIENTO OPERACIONAL DE LA ARMADA, surge que hubo un incremento en al área operacional por sobre los índices de inflación y del valor de la divisa.
Más allá del incremento en este programa tomado como ejemplo, existe un marcado desbalance entre lo previsto para adiestramiento de las unidades operativas y el mantenimiento de los medios operativos.
En todos los presupuestos no existe una correlación entre el valor de reposición de los activos y el mantenimiento que deben recibir para mantener su confiabilidad y disponibilidad, aptitudes imprescindibles para cumplir su función al servicio de la defensa del país.
En el ámbito industrial existe un indicador llamado “Costo de Mantenimiento por el Valor de Reposición” (CMRP) que es la relación entre el costo total acumulado en el mantenimiento de un determinado equipo en un año y el valor de compra de ese mismo equipo nuevo (valor de reposición). En una organización con mantenimiento de primer nivel el CMRP debería ser del orden del 3%, pero una organización como es la Armada, que tiene una estrategia de mantenimiento más cercana a “correr hasta la rotura” que a preventivo o proactivo, debería estar en un 7 a 10 % del costo de reposición, incluyendo la mano de obra. Como esta se paga con un inciso diferente, el gasto se eroga, se haga o no el mantenimiento y en el caso del personal militar no existen las horas extraordinarias, esta parte del costo no será tenida en cuenta para el cálculo de este Índice y por lo tanto se puede considerar que se requiere un 3% del valor de reposición para repuestos, insumos y tercerizaciones correspondientes al mantenimiento de 1° a 3° nivel.
Existe otra forma de calcularlo, que es aplicando lo indicado en el Manual de teoría de la gestión económica de las Fuerzas Armadas (T. Scheetz, A. Pfurr, M. Ansorena - 2015), donde citando el trabajo realizado por Philip Pugh se hace una desagregación de los costos de ciclo de vida de aviones de combate y buques de guerra en el Reino Unido en 1986. Este indica que, en las Armadas de países de primer orden, del Costo Total de Ciclo de Vida de un buque, el 38 % representa el Costo de Capitalización (CAPEX) que incluye adquisición y media vida del buque y el 62 % el Costo de Operación (OPEX), donde el mantenimiento implica un 21%, operaciones el 37 % y combustible el 4%. Esto resulta en que el costo anual de mantenimiento por costo de reposición para buques da el 3,1%, el cual incluye gastos para insumos, repuestos y tercerizaciones. El mismo análisis para aviones fija el costo anual de mantenimiento en un 31% del costo de reposición.
Como se puede ver, por ambos métodos se arriba a un guarismo casi igual.
Aplicado ambos métodos a los OPV (Offshore Patrol Vessel) recientemente incorporados por la Armada, que cuestan del orden de 80 millones de dólares cada uno, se requiere algo más de 500 millones de pesos por año para mantener cada uno de ellos. Para 4 OPV se necesitan poco más de 2000 millones por año. El COAA tiene un proyecto de presupuesto 2026 para mantenimiento, y descontando el 90% que debería ir para gastos de personal, del orden de 14.177 millones para incisos 2+3, o sea alcanzaría para 7 buques tipo OPV. Se debe tener en cuenta que el COAA debe mantener un total de 28 buques de distinto tipo, desde destructores hasta lanchas patrulleras, a los cuales se deben agregar la Aviación Naval, donde el mantenimiento de las aeronaves es más costoso que el de los buques, por ser muy estricto en cuanto a reemplazo de partes y ser estas más caras; la Infantería de Marina, que si bien no es tan costosa sus medios también deben ser mantenidos; y la infraestructura de apoyo, que además de tener muchos años, implica un volumen muy importante de recursos, ya que incluye desde alojamientos hasta diques secos, talleres y pistas de aviación.
Si bien las previsiones presupuestarias se han incrementado un 36% a moneda constante, no son suficientes para llevar a cabo los mantenimientos mínimos necesarios y por dicha causa los medios han perdido y pierden capacidades prematuramente y las que les quedan no son confiables, o sea, la disponibilidad operativa es casi nula. En la Figura 1 se puede apreciar cómo debería ser la vida útil de un buque si se lo mantiene adecuadamente y en la Figura 2, como evoluciona cuando los recursos para mantenimiento están por debajo del nivel mínimo imprescindible, como ocurre con los medios de la Armada con estos presupuestos.
Como conclusión se puede decir que, si bien hay un reacomodamiento del presupuesto, este dista mucho de ser el mínimo necesario y que además deben analizarse cuidadosamente las funciones asignadas, porque presentan errores muy serios.
