Por Juan Baretto publicado por www.infobae.com
La Ley de Defensa Nacional y la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas contemplan reservas y movilización, aunque sigue pendiente una actualización legal específica
La modernización del sistema de defensa, en particular de estructura de las reservas, es una medida factible.
En un artículo previo “La defensa que tenemos y la defensa que necesitamos: desafíos para el siglo XXI”, se describían seis líneas de acción para construir un sistema de defensa creíble y realista. Ellas eran:
La planificación integral del sistema de defensa nacional.
Adecuación del marco legal.
Asignación continua y previsible de recursos presupuestarios.
Transformación innovadora de las FFAA.
Conformación de un sistema eficiente de reservas y movilización.
Organización del complejo I+D+P (Investigación, Desarrollo y Producción).
Las dos primeras líneas fueron desarrolladas en artículos precedentes, abordando hoy sin seguir el orden, la temática de las reservas.
La conformación de un sistema eficiente de reservas y movilización es una de las medidas de mejor relación costo/eficacia para incrementar las capacidades disuasivas y defensivas concretas del país, en la paz o en caso de conflicto. Los ejemplos de las dos guerras mundiales resultan contundentes, tanto como muchos otros conflictos de menor escala en los que el empleo de reservas ha sido la norma. La guerra de Yom Kippur/Ramadán en 1973, la de Irán-Irak entre 1980 y 1988, los conflictos con rebeldes chechenos, Rusia y Ucrania, muestran una proporción de empleo entre fuerzas activas permanentes y reservas, que varía entre el 1:2,5 a 1:5. Aunque estos conflictos difieren en naturaleza (guerra de desgaste a gran escala y/o conflictos híbridos con apoyo externo) con la naturaleza probable de los conflictos que puedan afectar a nuestro país, la importancia de las reservas es innegable.
En nuestra región, la relación entre efectivos activos y reservas varía: 1:0,5 en el caso de Chile; 1:4 de Brasil, hasta el 1:8 en el caso de Paraguay. Los datos y fuentes son variables y no detallan si es reserva entrenada o es la totalidad del personal en condiciones de ser movilizado, es decir “combatientes preparados e integrados organizadamente” o “ciudadanos con un fusil que apenas saben usar”. Durante el conflicto de 1978 por el canal de Beagle y durante la guerra de Malvinas, Argentina recurrió a la movilización parcial de sus reservas y pese a la utilidad que demostraron, en los años siguientes no hubo mejoras significativas del sistema, y sus capacidades son hoy muy limitadas.
En nuestro país, la problemática de las reservas y de la movilización de los recursos nacionales (y no necesariamente armados), no ha ocupado una posición central más allá de haber sido considerada en el marco legal y de algunos intentos serios pero aislados de las Fuerzas, que no resuelven con plenitud la necesidad.
La Ley de Defensa Nacional N.º 23.556, establece en líneas generales que el Sistema de Defensa Nacional incluye a los “elementos de la reserva” de las Fuerzas Armadas. También introduce el concepto de “Movilización” habilitando al presidente a ordenarla total o parcialmente, afectando a los recursos humanos y materiales del país y a disponer la incorporación de ciudadanos a las Fuerzas Armadas en caso de movilización para atender a la defensa nacional.
La Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas N.º 24.948 establece la necesidad de fortalecer el sistema de reservas, para permitir una rápida transición de una fuerza de paz a una fuerza de combate en caso de movilización, a través de un sistema de convocatoria eficiente. La ley establece también un plazo de 365 días (marzo de 1999) para la promulgación de una ley de reservas y otra de movilización. No se pretende analizar el incumplimiento de plazos en términos cuantitativos, sino expresar que, a pesar de la existencia de numerosos proyectos de ley, la falta de visión estratégica en materia de defensa ha sido y es perniciosa para los intereses de la Nación.
La Ley de Personal Militar N.º 19.101 define la conformación de la reserva, distinguiendo entre la Reserva Incorporada (Personal militar en actividad que ha pasado a situación de retiro y que, por necesidad, es llamado al servicio) y la Reserva Fuera de Servicio (Ciudadanos que han cumplido el servicio militar obligatorio o que tienen instrucción militar y están sujetos a ser convocados por el Estado en caso de conflicto).
El Decreto 1716/2009 (Reglamentación de la Ley de Personal Militar), establece los mecanismos de convocatoria de la reserva, sea para adiestramiento, necesidades de servicio, y finalmente movilización real en caso de conflicto.
Las capacidades que las reservas adiestradas con rápido alistamiento pueden otorgar al país, merecen su consideración dentro de cualquier previsión defensiva, aprovechando y mejorando los sistemas propios de las FFAA (SIREA en el EA y sistemas de reserva naval y de Fuerza Aérea), y la presencia de numerosos reservistas voluntarios, comprometidos y a bajo costo para el estado, contribuyen con la defensa nacional. Ello permitirá avanzar con seriedad y rapidez.
La implementación de un sistema de Reservas y Movilización eficiente requerirá:
Determinación de necesidades (cantidad, tipo de reservas, tiempos de respuesta, etc.) en función de las posibilidades reales del país (población, recursos financieros, sistemas de armas para equiparla, etc.). En un marco de recursos muy limitados, disponer de un sistema de reservas eficaz permitiría mejorar con menores recursos (en relación a una fuerza activa completa en efectivos y medios), la situación crítica que en términos materiales, humanos y presupuestarios, afecta hoy al sistema de defensa nacional.
Elaboración del marco legal que encuadre su finalidad, composición, organización (incluyendo creación de elementos), procesos de convocatoria, regímenes de ascenso, compensaciones y otros aspectos, etc.
Elaboración y ejecución de los procedimientos de registro, convocatoria, adiestramiento, promociones y ascensos, empleo efectivo en conflicto y desmovilización, entre otros.
La actual distinción entre reserva incorporada y reserva fuera de servicio, podría mantenerse agregando una nueva categoría de “RESERVA VOLUNTARIA”, la que a su vez incluiría diferentes agrupamientos en base al empleo previsto, tiempo de alistamiento y disponibilidad.
Esta reserva se podría conformar en base a tres agrupamientos:
1) Operacional: prevista para completar las organizaciones de combate de las FFAA con personal instruido (ex soldados y cuadros de baja o retirados, incluyendo a personal de alta capacitación como pilotos, tripulantes de buques, operadores y técnicos de sistemas de armas complejos, tripulantes de blindados, etc.) con tiempos de alistamiento reducidos. Tendrían períodos de adiestramiento trimestrales según los planes de educación de las fuerzas. Su función principal sería integrar la fuerza activa en operaciones militares. Aunque pueda parecer contradictorio mantener adiestrados a personal con alta capacitación técnica como un piloto, el uso intensivo de simuladores y el contacto permanente con el personal en actividad, ayudaría a mantener una aptitud mínima (la que se incrementaría intensivamente en caso de movilización), hoy inexistente.
2) Complementario: conformado por organizaciones semipermanentes de reserva (compañías, escuadrones, etc.) e integradas con personal que con instrucción militar (cursos para reservistas, ex liceístas, etc.). Sus tiempos de alistamiento serían mayores. Sus funciones en tiempos de paz, incluirían a las misiones complementarias de las FFAA (incluyendo protección civil y apoyo a la comunidad). En conflicto instruirían a la Reserva Fuera de Servicio movilizada para proporcionar reemplazos, y podrían desarrollar operaciones como fuerzas de resistencia local (OFRL) en territorios propios ocupados, previstas en los planes militares. Su empleo complementario para operaciones de protección civil (bomberos, brigadistas, rescatistas, etc.), permitiría a la fuerza activa, un uso adecuado de recursos y tiempo para enfocarse en su misión principal, la preparación para la guerra.
3) Funcional: integrado por ciudadanos con o sin instrucción militar previa incorporados para satisfacer necesidades puntuales, por tiempo reducido y al solo efecto de dicha función o necesidad (por ejemplo, profesionales cuyas capacidades no están cubiertas en las FFAA).
El proyecto preveía la elaboración y actualización de los planes de carrera para los reservistas, tanto como su promoción y ascensos sobre la base de su capacitación, en muchos casos demoradas en la actualidad. El cambio de gestión ministerial en diciembre de 2023 impidió que el proyecto avance, aunque sus postulados mantienen hoy plena vigencia.
La organización de un sistema de reservas eficiente impone adecuar la estructura y dimensiones del Sistema de Defensa Nacional para optimizar organizaciones ineficientes, redundantes u obsoletas. El empleo de los recursos que se economicen, debe volcarse al sistema de reservas para mantener un equilibrio aceptable en el gasto en defensa (reiterando la necesidad de un mayor presupuesto).
La reserva no debe ser vista como un mecanismo de ajuste financiero, sino como una capacidad en la que se debe invertir. Es un error ver a las reservas como una solución austera para mitigar la escasez presupuestaria de las Fuerzas Armadas. Un reservista sin un fusil moderno, sin horas de adiestramiento real y sin sistemas de armas disponibles carece de sentido. Un sistema de reservas eficiente y creíble exige un presupuesto sostenido. En materia de defensa, la economía de fuerzas es el resultado de una inversión inteligente y no el sustituto de un presupuesto limitado.
Nuestro vacío legal muestra una parálisis estratégica crónica. Y aunque en 2023 el Estado Mayor Conjunto de las FFAA presentó sendos proyectos de ley de Reservas y de Movilización, además de un Sistema de Incorporación y Adiestramiento de Reservas (SIARES), que no avanzaron. Mientras, el mundo optimiza constantemente la doctrina de sus reservas, el marco legal permanece en una obsolescencia conceptual que dificulta dar respuesta a las necesidades defensivas del país. Mantener la situación actual no es gratis: implica debilitar a la capacidad de disuasión del Estado de manera deliberada.
El artículo 21 de la Constitución Nacional impone a todo ciudadano la obligación de armarse en defensa de la Patria. Hoy es un mandato inaplicable sin una reforma profunda que optimice nuestras capacidades de movilización. Un sistema de reservas nuevo, creado sobre una estructura diseñada para conflictos del pasado, es un contrasentido, y la capacidad de disuasión de un país no se mide por la cantidad de ciudadanos en condiciones de movilizarse, sino por la capacidad real del Estado para adiestrarlos, equiparlos y desplegarlos en el menor tiempo posible.
La modernización del sistema de defensa, en particular de estructura de las reservas, es una medida factible para concretar ese precepto constitucional y para disponer de una herramienta útil a la hora de proteger los intereses nacionales.
